文／謝來風(fēng)　中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院港澳及區(qū)域發(fā)展研究所

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下稱《綱要》）的特殊性在于，它是一份跨越了實(shí)行不同社會(huì)制度、處于不同發(fā)展水平的城市的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，不同于國(guó)際灣區(qū)和國(guó)內(nèi)相關(guān)區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃。從國(guó)際國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，“一國(guó)兩制”的獨(dú)特性和大灣區(qū)內(nèi)要素自由流動(dòng)構(gòu)成張力，這在一定程度上決定著大灣區(qū)建設(shè)的水平和能級(jí)，需要妥善和智慧處理。在不同制度下實(shí)現(xiàn)要素高效便捷流動(dòng)雖有先例，但在大灣區(qū)內(nèi)做這項(xiàng)工作，仍然非常具有挑戰(zhàn)性。

一、大灣區(qū)要素跨境流動(dòng)存在諸多障礙

《綱要》在第一章內(nèi)容中提到，“（粵港澳）市場(chǎng)互聯(lián)互通水平有待進(jìn)一步提升，生產(chǎn)要素高效便捷流動(dòng)的良好局面尚未形成”。這是大灣區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)背景。

目前，大灣區(qū)內(nèi)貨物、人員、資金、信息、技術(shù)等要素跨境流動(dòng)存在各種障礙。比如人員方面，港澳居民在港澳獲得的建筑師、律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等專業(yè)資格在內(nèi)地不被認(rèn)可，跟港澳相比內(nèi)地個(gè)稅稅率高、抵扣少，回鄉(xiāng)證功能、子女教育、入職體檢、開立銀行賬戶等方面仍未享受同等待遇等等，導(dǎo)致港澳居民在大灣區(qū)工作、生活、居住感到不舒服、不便利；貨物方面，粵港澳三地實(shí)行不同關(guān)稅制度，查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和行政管理體制差異較大，信息難以共享，通關(guān)效率較低；資金方面，港澳與內(nèi)地資本市場(chǎng)雖有互通通道但“限流措施”較多，科研、創(chuàng)業(yè)、PE/VC等資金跨境流動(dòng)管理不夠靈活，跨境電子支付市場(chǎng)分化帶來不便。另外，港珠澳大橋、深圳灣大橋等跨境工程建設(shè)的經(jīng)歷告訴我們，粵港澳三地各類技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)差異很大，亟需互認(rèn)或者協(xié)同的機(jī)制。

以上種種障礙，事實(shí)上導(dǎo)致大灣區(qū)內(nèi)港澳與內(nèi)地城市形成“兩個(gè)市場(chǎng)”，要素在“兩個(gè)市場(chǎng)”之間無法自由流動(dòng)。

從《綱要》提出的發(fā)展目標(biāo)來看，大灣區(qū)不是簡(jiǎn)單的經(jīng)貿(mào)投資合作區(qū)域，而是居民跨境通勤、工作、商務(wù)、生活、休閑旅游的區(qū)域。往來港澳和大灣區(qū)內(nèi)地城市之間的居民，其跨境通關(guān)是“日常生活和工作需求”而不是“一次性通關(guān)需求”；跨境的貨物、資金、技術(shù)等要素，也不是國(guó)與國(guó)之間經(jīng)貿(mào)合作需求，而是大灣區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展甚至是居民日常生活所需。筆者認(rèn)為，破除要素跨境流動(dòng)的障礙，才能推動(dòng)大灣區(qū)五個(gè)戰(zhàn)略定位的實(shí)現(xiàn)，這是大灣區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。

二、歐盟和東盟等地區(qū)的做法值得參考

大灣區(qū)具有“一國(guó)兩制”的特殊性，要素流動(dòng)最終也涉及到粵港澳三地法律、制度、政策等的協(xié)同。在不同制度下實(shí)現(xiàn)要素高效便捷流動(dòng)甚至自由流動(dòng)，歐盟和東盟在政策框架設(shè)計(jì)、推進(jìn)策略、政府合作機(jī)制等方面的做法，對(duì)大灣區(qū)有參考價(jià)值。

作為一種超國(guó)家機(jī)制，歐盟實(shí)現(xiàn)了不同主權(quán)國(guó)家之間貨物、服務(wù)、人員和資本的自由流動(dòng)，可以說是目前世界上區(qū)域融合一體化發(fā)展的最高水平。歐盟最重要的基礎(chǔ)是逐步構(gòu)建了完全互聯(lián)互通的共同市場(chǎng)（Common Market，歐盟官方文件稱為內(nèi)部市場(chǎng)Internal Market）。從最初的貨物自由流動(dòng)到全要素自由流動(dòng)，從有限的煤鋼共同體到全領(lǐng)域共同體，從政府政策協(xié)同到統(tǒng)一立法，歐盟從點(diǎn)到面、先易后難、從具體實(shí)踐到法律制度，通過大量的容錯(cuò)試驗(yàn)和不斷修正完善，最終建立了成熟發(fā)達(dá)的共同市場(chǎng)。

東盟以歐盟為樣板，采用務(wù)實(shí)易落地的做法推動(dòng)要素在不同國(guó)家市場(chǎng)之間高效便捷流動(dòng)。在《東盟經(jīng)濟(jì)共同體藍(lán)圖2025》中，東盟提出了“促進(jìn)貨物、服務(wù)、投資、資本和專業(yè)技術(shù)人員的無縫式流動(dòng)（seamless movement），為企業(yè)和消費(fèi)者建立一個(gè)更加統(tǒng)一的市場(chǎng)”的目標(biāo)，并率先推動(dòng)貨物和服務(wù)貿(mào)易自由及八個(gè)專業(yè)技術(shù)資格的互認(rèn)。同時(shí)，東盟還設(shè)立了具有一定法律效力的秘書處來負(fù)責(zé)政策的協(xié)調(diào)。

《綱要》提出要在大灣區(qū)內(nèi)“更好落實(shí)CEPA框架下對(duì)港澳開放措施”“在CEPA框架下研究推出進(jìn)一步開放措施”。因此，推出升級(jí)版的CEPA或者采取更具突破性、創(chuàng)新性的舉措，采用區(qū)別于WTO框架的開放政策框架設(shè)計(jì)，都是大灣區(qū)促進(jìn)要素高效便捷流動(dòng)可以嘗試的舉措。

三、率先推進(jìn)科技創(chuàng)新要素自由流動(dòng)

短期內(nèi)，各類要素在灣區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)可能引發(fā)一定的風(fēng)險(xiǎn)和影響城市間關(guān)系，因此需要從局部、從最緊迫最核心的領(lǐng)域進(jìn)行突破、建立示范。

從《綱要》的五個(gè)戰(zhàn)略定位來看，“具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心”無疑處于非常突出的位置，《綱要》全文也只在這一處說到要素流動(dòng)時(shí)用了“自由流動(dòng)”的說法（《綱要》原文為“充分發(fā)揮粵港澳科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，破除影響創(chuàng)新要素自由流動(dòng)的瓶頸和制約，進(jìn)一步激發(fā)各類創(chuàng)新主體活力，建成全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地”）。因此，率先推進(jìn)科技創(chuàng)新要素在大灣區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)，是一個(gè)值得嘗試的突破。

《綱要》已經(jīng)提出若干措施，包括“研究實(shí)施促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施，鼓勵(lì)科技和學(xué)術(shù)人才交往交流”“向港澳有序開放國(guó)家在廣東建設(shè)布局的重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器”“支持粵港澳有關(guān)機(jī)構(gòu)積極參與國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）”“支持粵港澳設(shè)立聯(lián)合創(chuàng)新專項(xiàng)資金，就重大科研項(xiàng)目開展合作，允許相關(guān)資金在大灣區(qū)跨境使用”等。

筆者認(rèn)為可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行大膽嘗試。

• 一是在大灣區(qū)內(nèi)選取特定區(qū)域進(jìn)行沙箱試驗(yàn)，允許粵港澳科技創(chuàng)新要素在區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)，逐步成熟后在大灣區(qū)全域?qū)嵤?/span>
• 二是以推進(jìn)科技資源共享為基礎(chǔ)建立包括政府部門、大學(xué)、企業(yè)、智庫等主體在內(nèi)的區(qū)域創(chuàng)新體系，加強(qiáng)資源要素流動(dòng)、碰撞、融合并產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。
• 三是建立政府間政策協(xié)同機(jī)制，對(duì)科技創(chuàng)新要素自由流動(dòng)政策進(jìn)行系統(tǒng)性的框架設(shè)計(jì)和試驗(yàn)，而不是零敲碎打式的單項(xiàng)政策試水。